农村土地承包经营是我国农村的基本制度和党在农村政策的基石。农村土地承包经营权流转(以下简称农村土地流转)是顺应农村生产力发展的要求合理配置农业生产要素的新型农村土地经营形式；是转变农业增长方式，增加农民收入，提高农业综合效益的重要举措；是发展现代农业，建设社会主义新农村的必由之路。在稳定和完善土地承包关系的前提下，如何规范农村土地流转，引导农业集约化经营已成为当前农村经济工作中非常值得研究的课题。近段时间，慈利县经管局组成调查组对全县农村土地流转状况进行了调研，现结合调查情况，并经过综合分析，提出一些对策建议。

　　一、农村土地流转的现状

　　我县辖31个乡镇，669个村(含涉农居委会)，17.05万个农户，农业人口57.21万人。耕地面积55.3万亩，目前，全县农村土地流转总面积为6.16万亩。

　　近年来，随着我县农业生产方式的转变，产业结构的调整，农村劳动力的不断转移，农村土地流转出现了许多新情况和新特点。

　　(一)流转数量增长较快，流转规模逐步扩大。

　　一是流转数量增长较快。2008年全县土地流转面积只有2.1万亩，2011年底全县流转面达到4.15万亩，是2008年的2倍，平均每年增0.68万亩。特别是2012年以来，农村土地流转明显加快，截止到2013年6月底止，我县农村土地流转面积已达到6.16万亩，是2008年的2.9倍，占承包耕地总面积的11.14%。二是流转规模逐步扩大，流转大户增多。据调查，2008年全县50亩以上100亩以下的种植大户只有45户，100亩以上的种植大户只有17户，共承租耕地7080亩。2012年50亩以上100亩以下的种植大户增加到140户，100亩以上的种植大户增加到64户，承租的耕地总面积达到16800亩。

　　(二)流转形式以转包、出租为主。

　　近几年来，全县各地的流转形式越来越多，包括转包、出租、入股、转让、互换、代耕等多种形式。但转包和出租是我县农村土地流转的主要方式。截止到2013年6月底止，全县转包面积达到2.5万亩，占流转总面积的41%，出租面积达到2.9万亩，占流转总面积的47%，入股面积0.29万亩，转让面积0.28万亩，互换面积0.19万亩。

　　(三)流转受让主体趋向多元化。

　　除普通农户之间的流转外，近年来我县一些农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等也采取租赁和入股的形式，参与农村土地流转，从事专业化、规模化农业生产。据调查，慈利县农村土地在普通农户之间流转的占55%，农村土地向企业、合作社、家庭农场等其它主体流转的已占到45%。如岩泊渡镇耕地流转面积7850亩，其中普通农户之间流转的只有1350亩，流向农民专业合作社的有1700亩，流向企业的有4800亩。

　　(四)流转期限趋于延长。

　　2008年，我县土地流转期限在3年以下有1.6万亩，占全县流转总面积的76%，流转期限在5年以上的只有1900亩，占流转总面积的9%。而2013年6月下旬统计调查的情况是：流转期限在3年以下的只有1.9万亩，只占全县流转总面积的31%，流转期限在5年以上的达到1.34万亩，占流转总面积的22%。 {Ky:PAGE}

　　二、存在的主要问题

　　慈利县农村土地流转工作虽然取得了一定的成绩，土地集约经营也取得了一些效果，但目前我县农村土地流转还处于 初始阶段，而且总体处在低水平、低收益上。问题主要表现在以下几个方面：

　　(一)农村土地流转机制不健全，引导和服务不到位。

　　目前，我县土地流转尚处于自发阶段，还没有形成统一规范、市场化运作的土地流转机制。缺乏土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地资源配置效率低，有的地方甚至出现了“转出难，转入也难”的现象，阻碍着土地流转。其主要原因包括以下两个方面：一是乡镇普遍未成立土地流转服务机构，土地流转市场难建立。农村土地承包管理虽然是农经管理部门的职能，但由于乡镇机构改革，我县从2008年起实行了“农村经营管理站”、“劳动保障服务站”、“农村合作医疗管理站”“三站合一”，成立了“乡镇经管和劳动保障服务站”。但因人员不足，经费紧缺等原因，90%以上的乡镇未成立土地流转服务机构，实际上，土地流转市场在我县还没有真正建立起来，我县土地流转还处于自发和无序状态。二是我县农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构未成立，农村土地流转纠纷无法得到及时处理。

　　(二)土地流转程序不规范，纠纷隐患多。

　　一是不签订土地流转合同的现象普遍存在，大多数农户之间的土地流转只有口头协议，没有书面合同，据调查我县土地流转中未签订书面合同的占70%以上。二是土地流转合同不规范，有的业主流转合同绕开农户与村委会签定；有的合同条款标的不明确，有的合同没有违约赔偿办法。

　　(三)农村劳动力大量外出，造成大量土地粗放经营。

　　因为市场经济带动，当前农村劳动力大量外出，使我县农村产生了一个日益庞大的特殊群体(妇、老、弱、病、残者)留守在家，导致土地耕作粗放经营，甚至出现抛荒。为保证农作物的产量，留守的劳动力就通过使用更多的化肥、农药、除草剂等来种植、管理农作物，造成耕地、水源、大气等严重污染。

　　(四)土地流转的需求动力不足，开发业主引进难。

　　据调查，目前我县农民在自家的责任地里种植粮食，产出扣除投资和劳务折算的净收益，一类地500-700元/亩，二类地400-500元/亩，三类地300-400元/亩，如遇自然灾害就更少，而目前我县土地流转租地价格是：三类地一般为每亩200元左右，一类地一般为每亩500元左右，因此业主通过土地流转从事农业生产经营所获得的收益很低。由于受农业投资成本高、周期长、风险大、收益低等多种因素的影响，各类经营业主不敢大规模搞开发。即便种植水果、烤烟或发展高效农业，单位土地的净收益要高一些，但却需要相对较高的投入，造成各种资本缺乏对经营农业的利益驱动，土地流转市场需求不足。

　　(五)土地分散难连片。

　　由于过去在实行家庭联产承包责任制的过程中，一家一户的田地比较分散，加上有的农户与承包大户还存在一定的利益矛盾，从而给从事规模经营的大户在防虫治病、机械操作等方面带来了种种不便。

　　(六)流转范围小，规模化程度低。

　　据调查，我县土地流转主要发生在本村、本组农户之间，向企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等流转不足50%。目前，我县流转50至100亩的规模经营户只有140户，100亩以上的规模经营户有64户，全县50亩以上的规模经营户的流转土地面积总共只有2.68万亩，仅占总流转面积的44%。由此可见，我县土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，大多数地方还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应建设现代农业的新要求。

　　(七)土地流转缺乏政策扶持。

　　目前张家界市和慈利县尚未制定扶持农村土地流转的政策，也未出台推进土地流转的奖励措施，农民和其他经营主体的积极性尚未得到充分调动。 {Ky:PAGE}

　　三、规范农村土地流转，引导集约经营的对策建议

　　(一)加大土地流转政策法规宣传，保证土地有序流转。

　　充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，大力宣传有关土地流转的政策法规，大力推介通过土地流转增收致富的典型，让广大农民了解政策，消除误解，积极流转。另外，要通过宣传使广大基层干部充分认识到规范土地流转开展集约经营是新形式下加快现代农业发展，促进农民持续增收的需要。要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，创新土地流转形式，规范土地流转行为，签好土地流转合同，提高土地利用效益。

　　(二)抓政策激励，营造土地适度规模经营的氛围。

　　首先，把握导向制定政策。要瞄准高效农业发展的薄弱环节，由县委、县政府制定出台有关政策措施，加大对推进土地适度规模经营的奖励力度。一是对土地流出方进行适当补助，对大规模连片流转土地发展蔬菜、烤烟、水果等特色经济作物的，按实际流转年限给予流出土地农户适当的补助。二是对集中连片流转区域的农田基础设施建设项目进行倾斜。土地整理项目资金、农田水利资金、农业综合开发资金等支农资金重点向规模流转高效经营区域倾斜。对这些区域的水、电、路等进行综合改造。三是对经营规模较大的土地流入方进行扶持。四是对乡镇、村等组织者进行奖励。

　　其次，不折不扣兑现政策。根据县委、县政府有关文件精神，县政府组织有关部门对各乡镇开展土地流转，推进土地适度规模经营情况进行检查验收，凡符合奖励或补助条件的，年底坚决兑现政策。

　　(三)培育土地流转典型，推动土地集约经营。

　　按照“建立试点、培育亮点、以点带面、整体推进”的思路，稳步推进全县土地流转工作，县里要选择合适的土地流转形式，办好2至3个集中连片，规模在200亩以上的示范点，乡镇也要有自己的试点。在确定试点示范单位时，要优先选择地域比较辽阔、耕地相对集中、外出人员较多、群众积极性高、村级班子战斗力强的乡村；优先选择有一定数量农业企业、经营大户、农民专业合作社的乡村；优先选择已开展土地整理、土地流转基础较好的乡村和新农村建设示范村。通过试点示范，推动全县土地流转，提高集约经营水平。

　　(四)因地制宜，建立健全农村土地流转服务体系。

　　1、建立县、乡、村三级农村土地流转机制。县、乡、(镇)要依托农业经营管理和林业主管部门逐步建立农村土地流转服务体系和信息平台，县设立农村土地流转服务中心，负责开展本县农村土地流转日常服务工作和业务指导，乡(镇)成立相应的服务组织，负责本乡镇土地流转合同的登记、变更、备案和土地流转情况的收集、上报及信息发布，村级建立土地流转服务站，负责及时掌握本村土地流转情况，督促指导流转双方依法签订流转合同，提供、上报准确的流转信息，建立规范的流转台账。

　　2、县级建立统一规范的土地流转市场。要从本县实际出发，逐步建立统一规范、信息快捷、网络健全的土地流转市场。县乡镇土地流转服务中心要配置专用电脑、打印机和系统软件等设备。条件允许时，可以在城镇人口相对集中的地段建立大型电子显示屏，及时向社会公开发布土地流转信息。

　　3、县级建立土地承包经营纠纷仲裁机构。县级依法设立土地承包纠纷仲裁委员会，同时成立仲裁办公室，建立仲裁庭，具体解决因土地承包经营和经营权流转发生的纠纷和矛盾，逐步完善乡村调解、县级仲裁的土地承包纠纷调处机制。

　　(五)推动产业化经营，扩大流转通道。

　　要立足本县农业资源、技术和产业优势，实现农业产业化经营。尤其要以市场为导向，以效益为目的，以现有资源、技术为依托，着力打造主导产业，重点扶持龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户，真正把产业规模做大，产品质量做优，农业效益做强，地方品牌做响。积极推行“企业+基地+农户”或“合作社+基地+农户”的产业化经营模式，充分发挥合作社、企业在农业产业化经营中的辐射带动作用，提高土地规模经营的综合效益。

　　(六)抓合作探索，激活土地规模经营机制。

　　1、积极推进土地股份合作。鼓励农民以土地入股，直接参与投资方的利润分红，变土地资源为土地资本，推进土地规模经营。

　　2、稳妥开展委托流转。村委会(村流转服务站)接受农户土地流转意向委托，代表承包方与客商磋商洽谈，签订流转合同，土地流转收益由村委会全额转发到各相关农户。